作為極富爭(zhēng)議性的熱點(diǎn)話題之一，網(wǎng)業(yè)分離在電信業(yè)內(nèi)一直受到各方面的高度關(guān)注。2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定中明確提出“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”，此后網(wǎng)業(yè)分離改革再度引起業(yè)內(nèi)人士的廣泛討論。結(jié)合各方觀點(diǎn)，提出以下幾點(diǎn)看法。

　　網(wǎng)業(yè)分離的背景與內(nèi)涵

　　一直以來，基礎(chǔ)電信企業(yè)在向用戶提供電信業(yè)務(wù)時(shí)，必須事先投入巨資建設(shè)覆蓋全國(guó)或一定區(qū)域范圍內(nèi)的電信網(wǎng)絡(luò)，并形成少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)的市場(chǎng)格局。上世紀(jì)80年代中期以來，為保障用戶選擇權(quán)和強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面競(jìng)爭(zhēng)，以英國(guó)為首率先在固定通信領(lǐng)域開放市場(chǎng)，引入新的固定企業(yè)，但很快就發(fā)現(xiàn)新進(jìn)入固定企業(yè)受自身網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍有限、與老牌電信企業(yè)的互聯(lián)互通質(zhì)量不高等因素制約，很難展開實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)。

　　為防止在位基礎(chǔ)電信企業(yè)利用其在網(wǎng)絡(luò)上的支配地位排擠新進(jìn)入電信企業(yè)，上世紀(jì)90年代以來，歐美國(guó)家進(jìn)行了一系列的監(jiān)管政策創(chuàng)新，其重點(diǎn)是約束在位固定電信企業(yè)的市場(chǎng)行為，包括強(qiáng)制要求互聯(lián)互通、禁止搭售或捆綁運(yùn)營(yíng)、以公開透明無歧視的方式提供網(wǎng)絡(luò)施接入等。但上述監(jiān)管政策落實(shí)，也對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)施能力提出了一系列挑戰(zhàn)，特別是如何有效防止在位企業(yè)歧視對(duì)待其他電信企業(yè)方面。

　　為了杜絕在位電信企業(yè)排擠其他無網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)這一難題，國(guó)外最初是對(duì)在位電信企業(yè)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)元素非捆綁政策（LLU），要求其公布網(wǎng)絡(luò)元素種類，并按照政府制定的低批發(fā)價(jià)格向各類業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)主體公平租賃。2005年英國(guó)在市場(chǎng)評(píng)估后，要求英國(guó)電信BT拆分其接入網(wǎng)設(shè)施，組建獨(dú)立子公司Openreach，確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)與業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的分開，并以公開、透明、無歧視的方式向母公司BT、社會(huì)上的電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供接入網(wǎng)的租賃服務(wù)。由此，網(wǎng)業(yè)分離成為產(chǎn)業(yè)界探討的一個(gè)熱點(diǎn)議題。

　　網(wǎng)業(yè)分離的形式及經(jīng)驗(yàn)

　　按照網(wǎng)絡(luò)類型的不同，過去十多年來國(guó)際上實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離改革的舉措和力度也略不相同。

　　對(duì)于固定網(wǎng)來講，截至目前實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離改革的國(guó)家非常少。一種模式英國(guó)的功能性分拆模式（Functional Separation），其主要目的是促進(jìn)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的平等接入，至今新西蘭、意大利、蒙古等少數(shù)國(guó)家也采取類似舉措。英國(guó)成立Openreach管理母公司BT的本地接入線路資源，打破“最后一公里”壟斷，并與BT在辦公地點(diǎn)、財(cái)務(wù)、人員等方面實(shí)施內(nèi)部相互分離。目前英國(guó)92%的家庭已可在多家寬帶服務(wù)商之間選擇。但這一改革導(dǎo)致Openreach投資動(dòng)力不足、網(wǎng)絡(luò)升級(jí)遲緩、提供的網(wǎng)絡(luò)接入產(chǎn)品缺乏靈活性無法滿足各類業(yè)務(wù)企業(yè)的需求，以及批發(fā)價(jià)格爭(zhēng)議大等新問題。另一種模式是澳大利亞的國(guó)家寬帶網(wǎng)絡(luò)公司模式。2009年澳大利亞工黨政府宣布投資430億澳元（約2090億元人民幣），到2021年建成國(guó)家寬帶網(wǎng)絡(luò)公司（NBN），并要求NBN公司以政府制定的統(tǒng)一價(jià)格，向各類接入商提供網(wǎng)絡(luò)批發(fā)業(yè)務(wù)，自身不面向家庭或工商企業(yè)等終端用戶提供零售接入業(yè)務(wù)。由此實(shí)現(xiàn)NBN公司網(wǎng)業(yè)分離。五年來NBN公司暴露的問題是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)緩慢，合計(jì)才覆蓋34萬戶家庭，實(shí)際訂購(gòu)3.5萬戶，實(shí)裝率僅十分之一；且新的建設(shè)支出預(yù)算可能比原計(jì)劃貴一倍以上，工期則比原計(jì)劃晚50%。2013年7月，聯(lián)盟黨贏得大選后，澳大利亞通訊部長(zhǎng)一直對(duì)國(guó)家寬帶網(wǎng)絡(luò)公司董事會(huì)抱以批判態(tài)度，導(dǎo)致該董事會(huì)成員于9月份集體辭職。2014年初，政府已重新任命新的CEO，并將NBN公司的固定寬帶網(wǎng)絡(luò)技術(shù)路線由“光纖到戶”調(diào)整為“光纖到節(jié)點(diǎn)”，以減少成本。

　　對(duì)于移動(dòng)網(wǎng)而言，雖然不存在用戶家庭接入線路的壟斷問題，但監(jiān)管部門為了防止排擠行為，也對(duì)老牌移動(dòng)企業(yè)采取了不同程度的網(wǎng)業(yè)分離監(jiān)管舉措。一是強(qiáng)制共享老牌移動(dòng)通信企業(yè)的鐵塔、基站和管道、站點(diǎn)等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施資產(chǎn)，其原因是這類資產(chǎn)具有壟斷屬性，新進(jìn)入企業(yè)在建設(shè)鐵塔、管道等方面具有很大難度。國(guó)際電聯(lián)2012年調(diào)查顯示，在強(qiáng)制實(shí)施鐵塔、基站等共享政策方面，回復(fù)調(diào)查的164個(gè)國(guó)家中，有100個(gè)國(guó)家采取了該舉措，占到了61%。二是強(qiáng)制共享老牌移動(dòng)通信企業(yè)的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，政策典型是引入移動(dòng)通信虛擬運(yùn)營(yíng)商。國(guó)際電聯(lián)2012年調(diào)查顯示，在回復(fù)調(diào)查的177個(gè)國(guó)家中，有82%的國(guó)家發(fā)布了該類強(qiáng)制性政策舉措，歐美國(guó)家則幾乎全部要求實(shí)施該政策。

　　網(wǎng)業(yè)分離的最新政策動(dòng)向

　　由于網(wǎng)業(yè)分離改革涉及到切割或重組基礎(chǔ)電信企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，屬于比較激烈的管制舉措，因此國(guó)際共識(shí)是只有當(dāng)針對(duì)處于主導(dǎo)地位的電信企業(yè)的市場(chǎng)行為監(jiān)管政策全部失效時(shí)，才考慮對(duì)企業(yè)實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離改革。換言之，網(wǎng)業(yè)分離是政府最后的政策選項(xiàng)。2003年后美國(guó)已不再要求企業(yè)拆分其光纖網(wǎng)絡(luò)；金融危機(jī)以來，歐洲的最新政策動(dòng)向同樣是不再?gòu)?qiáng)制要求“網(wǎng)業(yè)分離”。其原因有兩個(gè)方面：

　　一是實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離輔以嚴(yán)厲的接入價(jià)格上限監(jiān)管，直接打擊了基礎(chǔ)電信企業(yè)投資積極性，在當(dāng)前各國(guó)競(jìng)相部署高速網(wǎng)絡(luò)，塑造新時(shí)期國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的當(dāng)下，已明顯不合時(shí)宜。到2013年6月底，歐洲英、意等眾多國(guó)家的光纖寬帶用戶占全部寬帶用戶之比均不足7%，遠(yuǎn)低于日、韓等超過60%的光纖寬帶用戶占比，甚至低于我國(guó)26%的光纖寬帶用戶占比，一個(gè)重要原因就是基礎(chǔ)電信企業(yè)在嚴(yán)苛的功能性拆分管制政策約束下，基礎(chǔ)電信企業(yè)已沒有意愿去升級(jí)寬帶網(wǎng)絡(luò)。2013年9月歐盟發(fā)布《關(guān)于建立歐盟單一電信市場(chǎng)的改革建議》，明確不再?gòu)?qiáng)制要求拆分基礎(chǔ)電信企業(yè)的光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)，以激勵(lì)基礎(chǔ)電信企業(yè)投資建設(shè)高速寬帶網(wǎng)絡(luò)。

　　二是在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等為代表的新一輪信息技術(shù)革命沖擊下，基礎(chǔ)電信企業(yè)管道化趨勢(shì)更加明顯，網(wǎng)業(yè)分離的局面正自發(fā)形成。當(dāng)前，IT制造企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、消費(fèi)電子企業(yè)紛紛跨界進(jìn)入電信運(yùn)營(yíng)業(yè)，透過基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)，直接面向廣大消費(fèi)者用戶，提供各類信息服務(wù)（即OTT服務(wù)），乃至話音和短消息等傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)，如微信以非常規(guī)方式替代短信、話音等業(yè)務(wù)。國(guó)際上的共識(shí)是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將逐步成為電信業(yè)務(wù)的提供主體，而基礎(chǔ)電信企業(yè)將蛻變?yōu)榕�發(fā)電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的“管道商”，電信網(wǎng)絡(luò)部署和業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)分離的局面實(shí)際上正悄然形成。

　　網(wǎng)業(yè)分離知易行難

　　從理論分析和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，網(wǎng)業(yè)分離政策兼具利弊于一身，不僅涉及到未來電信產(chǎn)業(yè)的基本形態(tài)和走勢(shì)，還與行業(yè)監(jiān)管能力息息相關(guān)。其利弊大致如下：

　　從其好處來看，一是減少基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)投資。諸如鐵塔、桿路、管道、機(jī)房等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施均無需重復(fù)購(gòu)置；跨企業(yè)的互聯(lián)互通難題將不復(fù)存在。二是促進(jìn)基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的公平接入。網(wǎng)絡(luò)公司自負(fù)盈虧時(shí)，就沒有動(dòng)機(jī)區(qū)別對(duì)待社會(huì)上各類需要網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)的企業(yè)。三是可以通過行政指令要求統(tǒng)籌解決電信普遍服務(wù)難題，完善網(wǎng)絡(luò)覆蓋難題。

　　但其弊端同樣鮮明。一是產(chǎn)生國(guó)家級(jí)壟斷性網(wǎng)絡(luò)公司的低效運(yùn)營(yíng)難題。壟斷網(wǎng)絡(luò)公司缺乏積極性去提升運(yùn)營(yíng)效率和推動(dòng)寬帶網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)演進(jìn)升級(jí)，更無法有效地滿足上游互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)流量高速增長(zhǎng)的要求。二是帶來網(wǎng)絡(luò)接入批發(fā)價(jià)格和接入質(zhì)量監(jiān)管難題。為了確保公平接入，監(jiān)管部門必須投入巨大精力，定期對(duì)壟斷性網(wǎng)絡(luò)公司所提供的產(chǎn)品種類和服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)估，并將對(duì)接入產(chǎn)品施行政府定價(jià)。

　　總體上，從國(guó)際趨勢(shì)看，在當(dāng)前各國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)競(jìng)相升級(jí)提速的關(guān)鍵時(shí)期，歐美等國(guó)已經(jīng)調(diào)整了政策導(dǎo)向，不再鼓勵(lì)實(shí)施“網(wǎng)業(yè)分離”和拆分主導(dǎo)企業(yè)；從電信技術(shù)更迭規(guī)律看，本想通過“網(wǎng)業(yè)分離”促進(jìn)上游企業(yè)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，但卻帶來底層寬帶網(wǎng)絡(luò)升級(jí)與上層各類服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新之間不協(xié)調(diào)、不銜接的新難題；從新一代信息技術(shù)革命看，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)電信企業(yè)的依賴度越來越弱，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的管道化已經(jīng)大勢(shì)所趨，網(wǎng)業(yè)分離已在自然形成之中。

　　作者簡(jiǎn)介：馬源，政策與經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。工業(yè)和信息化部電信研究院通信監(jiān)管領(lǐng)域副主席。長(zhǎng)期從事信息通信領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)分析、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)監(jiān)管與反壟斷政策研究，主持了基礎(chǔ)電信競(jìng)爭(zhēng)格局優(yōu)化及配套政策、網(wǎng)間結(jié)算體系設(shè)計(jì)與政策、三網(wǎng)融合體制機(jī)制問題等重大課題，多次獲得工業(yè)和信息化部軟科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)。