啟用171的背景為：中國聯(lián)通為其合作虛擬運營商提供的1709碼號資源緊張，已在著手1708、1707號段的申請。此前，工信部通過基礎運營商已向移動轉售企業(yè)開放了1709、1705、1700三個千萬級號段。但是中聯(lián)通合作虛擬運營商發(fā)展速度迅猛，其1709號段千萬號碼已經(jīng)趨于飽和。

　　不過，是否給虛擬運營商開放更多的號段也引發(fā)了爭議。據(jù)中國信息通信研究院數(shù)據(jù)顯示，截止2014年12月31日，虛擬運營商用戶數(shù)僅僅180萬。在42家獲得牌照企業(yè)之中，僅有20家公開放號。全面放號的企業(yè)，只有蘇寧、阿里巴巴、京東商城、國美、巴士在線、蝸牛移動等。剩下的試點企業(yè)則仍處于內(nèi)部測試階段。170號段已經(jīng)包含1億碼號資源，目前基礎運營商提供的也僅限于千萬級號段，短期內(nèi)國內(nèi)42家虛擬運營商很難將其消化。

　　放眼國際市場，目前全球共有1100多家虛擬運營商，虛擬運營商所占市場份額大約在10%左右。有機構預測到2015年，全球虛擬運營商的移動用戶數(shù)將達到1.86億，占全球移動電話用戶數(shù)的2.6%。國外市場已成熟，比較有名的移動虛擬運營商如維珍移用戶規(guī)模已超過1500萬戶。工信部電信研究院副院長劉多透露，預計到2015年，中國移動轉售業(yè)務年收入將超過1.3億元，虛擬運營商用戶規(guī)模將達5000萬人，占移動通信行業(yè)用戶總量的3%。