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“三網(wǎng)融合”背景下對媒介融合理念的思考

陳志強 2012/03/19

  “三網(wǎng)融合”為媒介融合理念的踐行提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國“三網(wǎng)融合”歷經(jīng)十四年的發(fā)展,卻未有實質(zhì)性突破。通過梳理其演進歷程,不難發(fā)現(xiàn)我國“三網(wǎng)融合”面臨著條塊壁壘等難題,唯有創(chuàng)新管理機制,方可打破目前的發(fā)展瓶頸。美國“三網(wǎng)融合”成熟的管理體系包含了兩個核心要素,即《1996年電信法》和以聯(lián)邦通訊委員會為核心的監(jiān)管機構(gòu)。如何從我國國情出發(fā),借鑒美國“三網(wǎng)融合”經(jīng)驗以及汲取教訓是值得思考的問題。

  《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確提出了信息產(chǎn)業(yè)五年里的發(fā)展計劃和目標,即“全面提高信息化水平,實現(xiàn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)"三網(wǎng)融合",構(gòu)建寬帶、融合、安全的下一代國家信息基礎(chǔ)設(shè)施”[1]。從1997年“國家信息化總體規(guī)劃”中首次提出“三網(wǎng)”的概念之后,主管部門先是相繼出臺了不少推進“三網(wǎng)融合”的相關(guān)政策,后來又在“十五規(guī)劃”把其上升為國家戰(zhàn)略。但不可否認的是,電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)似乎還遠沒有實現(xiàn)真正意義上的融合。

一、我國“三網(wǎng)融合”的發(fā)展歷程

  從“三網(wǎng)合一”到“三網(wǎng)融合”再到新“三網(wǎng)融合”,我國理論界和業(yè)界經(jīng)歷長時間的發(fā)展,而未來下一代服務概念的提出則為三網(wǎng)融合指明了最終的方向[2]:

  “三網(wǎng)融合”最新的權(quán)威界定是源于2010年01月21日發(fā)布的國務院國發(fā)5號文件《國務院關(guān)于印發(fā)推進三網(wǎng)融合總體方案的通知》:"三網(wǎng)融合"是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進過程中,其技術(shù)功能趨于一致,業(yè)務范圍趨于相同,網(wǎng)絡互聯(lián)互通、資源共享,能為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務”。由于我國有線電視網(wǎng)的特殊屬性,“三網(wǎng)融合”的進程在很大程度上依賴行政力量。根據(jù)相關(guān)的政策和行政導向,“三網(wǎng)融合”歷經(jīng)十多年的發(fā)展歷程可以大致分成四個階段:

  1.1997~2000年,“三網(wǎng)”概念的提出。1997年國家召開的第一次互聯(lián)網(wǎng)會議通過了《國家信息化總體規(guī)劃》,規(guī)劃中第一次出現(xiàn)對“三網(wǎng)”的表述,即“我國信息基礎(chǔ)設(shè)施的基本結(jié)構(gòu)是一個平臺三個網(wǎng)”。由此,廣電系統(tǒng)和電信部門展開了對“三網(wǎng)”拉鋸戰(zhàn);

  2.2001~2006年,WTO背景下的“三網(wǎng)融合”。2001年順利加入WTO后,我國市場化的改革繼續(xù)深化,“三網(wǎng)融合”的相關(guān)政策也開始出現(xiàn)松動:2000年的“十五規(guī)劃”首次將“三網(wǎng)融合”作為國家政策提出來。在2005年的“十一五規(guī)劃”中,更是對“三網(wǎng)融合”的技術(shù)和整合基礎(chǔ)設(shè)施資源方面作出了明確要求,提出形成較為完整的數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃。“三網(wǎng)融合”的理念在這個階段得以確立;

  3.2007~2010年,“三網(wǎng)融合”發(fā)展滯緩。國務院在2008年出臺鼓勵廣電機構(gòu)發(fā)展數(shù)字電視、增值電信業(yè)務的政策,2009年又批準國家發(fā)改委的深化經(jīng)濟體制改革工作意見,提出要實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)雙向進入。此外,工信部、廣電局等相關(guān)部門也都陸續(xù)出臺了若干推進“三網(wǎng)融合”的政策。由于存在部門利益協(xié)調(diào)難等問題,盡管“三網(wǎng)融合”所需的技術(shù)、資本及市場等要素已基本發(fā)展成熟,然而“三網(wǎng)融合”依舊停留于理念層面,未取得實質(zhì)性的發(fā)展;

  4.2010~現(xiàn)在,“三網(wǎng)融合”驟然加速。“三網(wǎng)融合”的進程驟然加速,而且決策層在推動進程中展露鐵腕。有學者歡慶“三網(wǎng)融合”在我國已進入實質(zhì)性的發(fā)展階段,另外一些則認為《試點方案》等政策并未解決公平的“雙向準入”等本質(zhì)問題,“三網(wǎng)融合”仍很難真正跨越目前的障礙,進入快速發(fā)展階段。

二、條塊壁壘“三網(wǎng)融合”發(fā)展的難題

  事實上,隨著3G、IPTV等業(yè)務的推廣運用,我國已經(jīng)基本具備了“三網(wǎng)融合”所需的技術(shù)條件,關(guān)鍵在于能否創(chuàng)新管理機制。欲建立與時俱進的管理機制,首先需了解我國目前“三網(wǎng)融合”管制體系面臨的問題。通過上述對我國“三網(wǎng)融合”進程的梳理,可見管理機制的難題主要來自利益協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系兩方面:

  (一)行政區(qū)劃及行業(yè)壟斷引發(fā)的利益困擾

  目前,兩部門的爭奪點集中于對各自所缺失的平臺系統(tǒng)的控制權(quán)方面:擁有媒體、內(nèi)容等平臺的廣電部門想要進入電信部門的信息和通訊平臺,而擁有信息、通訊平臺的電信部門對內(nèi)容和媒體平臺也表現(xiàn)得躍躍欲試[3]。現(xiàn)實的競爭沖突最早可以追溯到1996年,原廣電部網(wǎng)絡中心欲鋪設(shè)長達4萬公里的“干線圖”以整合國內(nèi)分散的有限電視網(wǎng)絡,遭到電信運營商的強烈抵制,此后兩年,雙方?jīng)_突不斷升級,甚至發(fā)展到互相破壞對方網(wǎng)絡傳輸設(shè)備的事件。目前的競爭圍繞于IPTV的發(fā)展,即廣電欲進入寬帶領(lǐng)域、電信進軍IPTV市場,雙方在南京、重慶等試點城市進行了一系列價格戰(zhàn),而價格戰(zhàn)所引發(fā)的更為嚴重的后果則是不正當競爭,如寬帶資費方面的惡性競爭,部分地區(qū)甚至再次出現(xiàn)切斷對方網(wǎng)絡的現(xiàn)象,進一步加劇了電信、廣電之間的對峙,導致我國“三網(wǎng)融合”陷入了低層次競爭的循環(huán)怪圈。

  (二)分業(yè)管理導致低效的監(jiān)管體系

  我國對電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和計算機網(wǎng)采取分業(yè)管理的監(jiān)管模式,即三部門隸屬幾個不同行政單位主管[4]:

  此外,廣電系統(tǒng)中又形成局、臺、網(wǎng)、總臺(集團)等交錯的角色定位。復雜的部門監(jiān)管框架極易導致非透明的、甚至封閉的政策調(diào)整機制,無法實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管,大大降低了監(jiān)管的效率,對“三網(wǎng)融合”進程的影響主要體現(xiàn)在政策制定及協(xié)調(diào)管理兩方面。作為“三網(wǎng)融合”主體的廣電及電信部門,通過出臺符合各自利益的政策等行政力量來尋求保護,干擾對方進入自己的核心領(lǐng)域,是“三網(wǎng)融合”進程緩慢的重要原因,如五易其稿的《試點方案》的制定過程就充滿了博弈色彩。此外,分業(yè)管理低效導致協(xié)調(diào)管理方面的問題亦表現(xiàn)突出:“三網(wǎng)融合”發(fā)展前,廣電及電信部門的監(jiān)管只需分別依靠各地的廣電總局和通信管理局;“三網(wǎng)融合”背景下,分業(yè)管理的現(xiàn)狀加劇了協(xié)調(diào)管理問題,雖然出臺了相關(guān)監(jiān)管條例,然而多部門管理框架必然帶來流程繁冗復雜等問題,廣電和電信的矛盾沒有一個統(tǒng)一的部門協(xié)調(diào)解決,從而導致具體操作層面的有效落實依然有待商榷。

三、從“三網(wǎng)融合”到媒介融合:管理機制亟待創(chuàng)新

  “三網(wǎng)融合”涵蓋了技術(shù)融合、業(yè)務融合、行業(yè)融合、終端融合、傳輸網(wǎng)絡融合乃至運營監(jiān)管的融合,因此電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)融合的程度,從某種意義上說是媒介融合的基礎(chǔ)。只有網(wǎng)絡、傳統(tǒng)媒體、通信的“大融合”才能使多種媒體形式集中于一體的數(shù)字媒體平臺的構(gòu)想成為現(xiàn)實。許多國家已經(jīng)力圖打通三網(wǎng)融合,實現(xiàn)媒介融合,譬如2000年美國在線與時代華納的并購、2006年英國廣播公司啟動BBC數(shù)字媒體戰(zhàn)略等,均是在英美“三網(wǎng)融合”背景下的媒介融合。美國的“三網(wǎng)融合” 形成了較為成熟的融合管理機制,該體系包含了兩個核心要素,即《1996年電信法》和聯(lián)邦通訊委員會(以下簡稱FCC),二者相輔相成,是美國“三網(wǎng)融合”順利進行的關(guān)鍵所在。借鑒美國“三網(wǎng)融合”管理機制的經(jīng)驗及教訓,為尚處于探索與磨合期的我國提出相應建議,建立適用于我國“三網(wǎng)融合”的管理模式,無疑大有裨益。

  (一)打破體制壁壘,規(guī)范競爭環(huán)境

  美國的《1996年電信法》的制定為我國以法律形式來推動、確立“三網(wǎng)融合”提供了一個有價值的參照。這部電信法致力于達成三個目的[5]:1.促進競爭和減少管制,以獲得較低的價格和較優(yōu)的服務;2.鼓勵開發(fā)新電信技術(shù);3.保護消費者免受競爭之害。正是因為《1996年電信法》不僅為“三網(wǎng)融合”提供了有效的法律依據(jù),而且提倡和保障的競爭意識、公眾服務意識也符合“三網(wǎng)融合”的發(fā)展趨勢,才使美國的“三網(wǎng)融合”保有持久的活力。

  當前,我國對“三網(wǎng)融合”的推進主要通過政策引導,還沒有出臺一個具有法律效應的條文。從禁止雙方相互進入的“國辦82號文”到鼓勵“三網(wǎng)融合”的各項政策,雖然在我國“三網(wǎng)融合”的發(fā)展過程中取得了一些成效,但是涉及所有權(quán)限制、行業(yè)壁壘等復雜問題方面單純靠政策引導是不夠的。出臺《電信法》成為當務之急,且至少要解決以下問題:必須打破人為分割,使電信及廣電企業(yè)逐漸擺脫單一盈利模式;法規(guī)還應進一步消除行業(yè)壁壘,徹底改變電信業(yè)務和廣播電視業(yè)務互不準入的狀況;在公平競爭的環(huán)境中,鼓勵采用技術(shù)創(chuàng)新、內(nèi)容為王、客戶至上等市場策略,從而形成有效競爭。

  (二)組建監(jiān)管機構(gòu),高效、全面的開展工作

  美國的“三網(wǎng)融合”管理體系是一個以美國聯(lián)邦通訊委員會(FCC)為核心、以獨立管制為目標的綜合管理體系。FCC是依據(jù)美國1934年《通訊法》建立起來的,其主要職能包括管理州際和對外無線電廣播、電視、電話、電報等通訊業(yè)務,指導全國廣播服務的發(fā)展及電話、電報服務的快速有效的提供[6]。在該綜合管理體系中,F(xiàn)CC主要負責以行政手段管理廣播電視,其日常業(yè)務管理工作則由諸如聯(lián)邦貿(mào)易委員會、電信局司法部、國務院等專業(yè)局負責,通過分散權(quán)力、明確職責來保證管制體系的高效率運轉(zhuǎn);通過立法和預算審查機構(gòu)實現(xiàn)對FCC的管制,對“三網(wǎng)融合”管制機構(gòu)進行適當?shù)臓恐坪椭萍s不僅能提高管制機構(gòu)的權(quán)威性,還能促使管制融合朝更加理性的方向運轉(zhuǎn)。立法方面,F(xiàn)CC制定各項政策法規(guī)的過程必須遵守美國1946年通過的行政法;財政預算方面,借助管理監(jiān)管機構(gòu)的行政力量來實現(xiàn)管制平衡,建立起“成本-收益”方式的管制模式,提高了管制機構(gòu)運行的科學性。

  與美國通訊部門涵蓋電信與有線電視不同,我國的電信業(yè)與廣電業(yè)隸屬于不同行政單位,在組建扁平化的運營管理機構(gòu)時,需要協(xié)調(diào)好各方利益;另一方面,作為傳媒領(lǐng)域的廣電行業(yè)在美國和中國的屬性也不同,前者高度商業(yè)化,后者擔負著宣傳等特殊屬性,因此該獨立統(tǒng)一的管理機構(gòu)還需處理好媒體屬性和產(chǎn)業(yè)屬性這兩種不同的屬性,并采用靈活的管理方式。基于上述原因,筆者認為在我國,組建一個高效獨立的“三網(wǎng)融合”管理機構(gòu)切忌操之過急,需逐步推進:首先,組織建構(gòu)一個如FCC具有統(tǒng)籌權(quán)利的核心管制機構(gòu),并將具體業(yè)務管理分散給諸如廣電局和電信局等專業(yè)局負責執(zhí)行,細分明確各職能部門的職責;在此基礎(chǔ)上,可組建一個直接隸屬于國務院的獨立機構(gòu),專門負責對管制機構(gòu)工作進行監(jiān)督。

四、結(jié)語

  我國“三網(wǎng)融合”需要一個有效、獨立的管理體系,建立一個全面系統(tǒng)的融合管理體系,有法可依是其中一個方面,更重要的是我國“三網(wǎng)融合”的制度建設(shè)和管理組織架構(gòu),要建成一個“內(nèi)容科學,程序嚴密,配套完備、有效、管用”的融合管理體制,而不能僅僅依靠相關(guān)部門出臺的鼓勵政策。

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